С любезното разрешение на „Стрелка прес“публикуваме откъс от „Съвременното градоустройство“на Джон М. Леви - по думите на руския научен редактор Алексей Новиков, „енциклопедия на градоустройството, написана от урбанист и практикуващ урбанист, който подкрепя до почти всяка теза с поразителен пример, на първо място, свой собствен."
Защо планирането на политика?
По няколко причини планирането обикновено се извършва в силно политизирани условия:
1. Планирането често включва справяне с проблеми, които нараняват хората, като естеството на квартала или качеството на училищния квартал. Решение за планиране, което не ви харесва, може да нахлуе в живота ви всеки ден, ако се прилага там, където живеете или работите. Яростната опозиция на субсидираните жилища от предградията се дължи до голяма степен на опасенията, че това ще повлияе отрицателно на местните училища. В някои случаи тези притеснения са безпочвени, в други не, но във всеки случай е лесно да се разбере защо има емоционален изблик, когато става въпрос за нещо, което жителите вярват, че влияе на щастието и безопасността на децата им. Огромната обществена опозиция беше основната сила, която сложи край на програмата за обновяване на градовете. Малко изпълнителни действия могат да генерират повече емоции от програма, която може да принуди жител на града да се изнесе от апартамент или да премести бизнеса си, за да, по думите на един автор, „разчисти пътя за федерален булдозер“.
2. Решенията за планиране са видими с просто око. Сгради, пътища, паркове, недвижими имоти - местните ги виждат и познават. Грешки при планирането - например архитектурни грешки - е трудно да се скрият.
3. Процесът на планиране, както и всички други функции на местната власт, се извършва там, където живеете. По-лесно е гражданинът да влияе върху действията на местния градски съвет, отколкото върху решенията на законодателния орган или конгреса на щата. Осъзнаването на потенциалните резултати стимулира участието в планирането.
4. Гражданите основателно вярват, че имат известни познания по планирането, дори и да не са го изучавали официално. Планирането включва използване на земята, управление на трафика, естеството на самата общност и други проблеми, познати на местните жители. Ето защо, като правило, местните жители не се доверяват безусловно на планиращите.
5. Планирането включва вземане на решения със сериозни финансови последици. Да предположим, че г-н Х притежава 100 акра земеделска земя в покрайнините на града. Стойността на земята в района се увеличава и е ясно, че скоро тя ще се използва по-интензивно. Ако по пътя, водещ до този парцел са монтирани общински водопровод и канализация, той може да бъде изграден при плътност от 12 жилищни единици на декар; по този начин цената на един акър би била, да речем, 100 000 долара. От друга страна, ако този сайт няма достъп до обществени услуги, използването му ще бъде ограничено до изграждането на еднофамилни домове върху парцели от един декар, а цената на земята ще бъде 10 хиляди долара за декар. Това означава, че г-н Х печели или губи 9 милиона долара в зависимост от това дали общинският интегриран план включва вода и канализация за неговия обект. Лесно можем да си представим подобни примери, при които потенциалната стойност на земята зависи от зонирането, разширяването на улиците, устройството на земята, правителствената сграда, мерките за контрол на наводненията и т.н. Дори тези, които нямат недвижими имоти, различни от дома си, може да почувстват и напълно правилно, че имат значителни финансови интереси при планирането на решения. За много граждани единственият важен източник на собствен капитал не е банкова сметка или акции, а потенциалният доход от продажбата на къща. Следователно решенията за планиране, засягащи ценностите на имотите, са от съществено значение за собствениците на жилища.
6. Въпросите за планиране могат да бъдат тясно свързани с данъците върху собствеността. Данъкът върху недвижимите имоти е един от основните източници на доход както за местните власти, така и за държавните образователни институции. Решенията за планиране, които засягат развитието на дадена територия, засягат и нейната данъчна основа. Те влияят върху данъците върху имуществото, които местните жители трябва да плащат, и най-вероятно са значителни суми. През 2013 г. общите приходи от данък върху имуществото в САЩ са били 488 милиарда долара, или малко над 1500 долара на глава от населението. Нивото на данъците върху недвижимите имоти тревожи обществеността от много години. Това се доказва от Наредба 13 в Калифорния и подобни закони в други щати, които определят максимални данъци върху имуществото.
Плановици и авторитет
По принцип планиращите действат като консултанти. Самият проектант няма правомощия да инициира промени в града или областта: да разпределя бюджетни средства, да приема закони, да сключва договори или да отчуждава собственост. Когато планиращите имат определени законови правомощия (например по отношение на контрола върху земеползването), това правомощие се предоставя - и, когато е необходимо, се отнема - от съответния законодателен орган. По този начин степента на влияние на планиращия зависи от способността му да формулира своята гледна точка, да постигне консенсус и да намери съюзници сред тези, които имат необходимата власт.
Планът е визия за бъдещето. Планировщикът влияе на събитията дотолкова, доколкото може да направи тази визия обща. В ранните години на планиране, както отбелязахме във връзка с Чикагския план, се предполагаше, че организаторът разработва самостоятелно целия план (с изключение на някои подробности). В онези години работата на плановика беше да „продаде“идеите си на обществото и местния политически истеблишмънт. Бърнъм и неговите сътрудници са приложили точно тази схема в Чикаго с голям успех.
По-модерният възглед е, че добрите планове идват от самото общество. От тази гледна точка правилната роля на плановика е да улесни процеса на планиране и да предостави експертна преценка, вместо да разработи целия план в неговата цялост. Има няколко аргумента в полза на съвременния подход към планирането. Първо, той избягва елитарността. Планиращият има определени умения, които обикновеният гражданин няма, но това не означава, че е по-умен от другите. Второ, организаторът (и всяко друго лице или група хора) не може да има пълно и точно разбиране на интересите на населението като цяло. Никой освен нас самите не знае нашите истински нужди и предпочитания. Ако случаят е такъв, интересите на гражданите могат да бъдат представени изцяло само ако те участват в процеса на планиране на ранен етап. Трето, може да се твърди, че план, създаден със значително гражданско участие, е по-вероятно да се сбъдне, отколкото план със същото качество, разработен изключително от специалисти. Самото участие в процеса на планиране информира гражданите за подробностите на плана. Ако гражданите отделят своето време и енергия за плана, те ще го подкрепят по-добре. Някои „техен план“ще се превърнат в „наш план“. Съществуват обаче и някои контрааргументи. Ще ги очертая по-долу.
Днес планиращите виждат участието си в политиката съвсем различно, отколкото преди няколко десетилетия. През 20-те и 30-те години беше обичайно да се отделя процесът на планиране от политиката и да бъде „над“политиката. Планировщикът се отчита изключително пред „неполитическия“съвет за планиране. С течение на времето стана ясно, че изолирането на организатора от политиката го прави по-малко ефективен, тъй като решенията се вземат в сферата на политиката. Освен това стана ясно, че терминът „неполитически“е подвеждащ. Например включването на група влиятелни граждани в обществен съвет по същество е политическо решение. Група от по-малко силни граждани вероятно ще даде на планиращите съвсем различен набор от инструкции. Всъщност никой не е извън политиката, защото всеки има свои собствени интереси и ценности и това е същността на политиката.
Концепцията, че процесът на планиране трябва да бъде отделен от политиката, се ражда по време на движението за реформа на общинското управление в края на 19 и началото на 20 век. През този период изпълнителната власт в много градове премина от бивши структури като зала „Tammany Hall” в Ню Йорк към държавни служители, а на някои места и до професионални мениджъри, които не бяха част от никоя политическа партия. В някои градове административната реформа доведе до нова структура на управление: избраният кмет играе до голяма степен церемониална роля, докато истинската отговорност и авторитет е на управителя на града, нает от законодателната власт. Защитниците на реформите бяха на мнение, че политиката е мръсна и често корумпирана дейност и колкото по-малко засяга планирането, толкова по-добре. Съвременният възглед за тези събития е, че движението за реформи е било до известна степен победа на богатата средна класа над структури, представляващи интересите на работническата класа и новопристигналите имигранти. Просто казано, реформата не беше толкова изключение от политиката, колкото преразпределение на политическата власт.
Разделение на силите
Средата, в която работи организаторът, се характеризира с комбинация от политическа, икономическа и юридическа власт. Това се отнася за всеки плановик във всяка държава, но в частност за САЩ. Конституцията на САЩ е създадена, за да ограничи властта на управлението - не само за да защити нацията като цяло от тирания, но и за да защити малцинствата от „тиранията на мнозинството“. Очевидно системата не е създадена, за да улесни бързи и решителни действия на правителството. Политическата власт в САЩ е разделена на много нива. Първо, той се разпределя между различни нива на изпълнителната власт. Местните и държавни правителства са много по-мощни в отношенията си с националното правителство, отколкото в повечето други демокрации в западния свят, като Франция или Великобритания. По правило местните и държавните власти получават много повече от собствените си приходи, отколкото подобни правителства в други страни. Финансовата сила и политическата автономия са преплетени. В Съединените щати автономията на изпълнителната власт на щатско и местно ниво почива на Конституцията, която, както са замислили нейните автори, рязко ограничава правомощията на федералното правителство: опозицията срещу концентрацията на власт е дългогодишна американска политическа традиция.
На второ място, има така нареченото разделение на държавните клонове: изпълнителна, законодателна и съдебна. Това разделение се връща към основаването на нашата държава и намерението на авторите на Конституцията да ограничат върховната власт, като я структурират така, че влиянието на всеки клон на правителството да се балансира от влиянието на другите две. Планирането е отговорност на правителството и очевидно е функция на изпълнителната власт. Необходимо е обаче финансиране, за да се реализират почти всички планове. Определянето на нивото на данъците и разпределянето на средства са функции на законодателната власт. Изпълнителната и законодателната власт, разбира се, са ограничени до съдебната власт. Съдиите на федерално ниво се номинират от изпълнителната власт и се одобряват от законодателите. На държавно и местно ниво механизмът за формиране на съдебната власт е структуриран по различен начин: в някои случаи съдиите се назначават по федералния модел, в други те се избират.
В допълнение към разделението на властта на изпълнителна, законодателна и съдебна, местната власт може да бъде разделена административно. Градската агломерация, която е един икономически и социален субект, може да бъде разделена на десетки или дори стотици юрисдикции. Паралелно с административните области може да има различни области, ръководството на които има определени изпълнителни правомощия и отговорности. Например училищните квартали обикновено имат правомощията да налагат данъци и в някои случаи да отчуждават собствеността. В много държави окръжните съветници се избират пряко от жителите на дистрикта, който от своя страна избира окръжния надзирател. По този начин административната структура, управляваща училищата, е успоредна на структурата на местната власт и не е част от нея. И двете структури налагат данъци върху едно и също население, имат правомощия да вземат решения за земеползването, да издават дългове и да правят капиталови инвестиции. Други органи, например отговорни за водоснабдяването, канализацията или транспорта, могат да бъдат уредени по подобен начин.
Съединените щати имат силна традиция на зачитане на правата на частната собственост. Правен конфликт между държавата и собствениците на имоти е неизбежен. Границите на тези права в крайна сметка се определят от съдебната власт. Освен това, както вече отбелязахме, съдилищата често действат като пазители на частните права и като такива могат да изискват определени действия от други правителствени клонове. Може би най-известният пример е съдебно разрешената борба срещу расовата сегрегация в училищата, но могат да бъдат посочени и други примери. Например тълкуването на Закона за американците с увреждания (ADA) от 1992 г. ясно определя отговорностите на общинското правителство в тази област и размера на средствата, които трябва да бъдат отпуснати за подпомагане на хората с увреждания.
Властта в неправителствената сфера също е много широко разпределена. Като избиратели, гражданите са източникът на власт. Но хората също могат да формират групи за влияние. И всеки проектант, работещ в град, където голяма част от жилищните сгради са частна собственост, бързо се натъква на тях. В много градове синдикатите имат много власт. Друг пример са екологичните организации като Sierra Club или местните природозащитни дружества. Големите собственици на имоти - както незастроена земя, така и сгради - също притежават известна сила, както и местните работодатели. Планирането на земеползването, инвестициите и строителните дейности са много тясно свързани. Следователно служителите в строителната индустрия - както мениджъри, така и обикновени работници - често са основните играчи при вземането на решения и разрешаването на спорни въпроси на планирането.
В допълнение към факта, че гражданите участват в процеса на планиране индивидуално или като представители на конкретни групи, самите организатори организират определено гражданско участие; отчасти за ангажиране на обществеността в планирането, но и защото това често се изисква от закона. Повечето федерални субсидии са за изграждане на магистрали, водопроводни и канализационни системи, проекти за местно икономическо развитие и други подобни. разпределени само ако предварително е изпълнено изискването за организирано гражданско участие. Такива изисквания не са празна формалност. Всъщност те се изпълняват без външен натиск, тъй като организаторите и общинските служители са наясно, че ако тези изисквания бъдат пренебрегнати, проектът може да бъде затворен поради процедурни причини, предвидени в законодателството, което наказва неспазване на федералните изисквания за гражданско участие.
Много плановици завършват благосклонно с идеята за участие на гражданите в процеса на планиране, но това може да бъде разочароващо. Планер, който има споделена визия за града, може да бъде обезсърчен от участието на граждани, които са фокусирани най-вече върху случващото се в техния дом и не се интересуват много от „голямата картина“. Опитът на много организатори показва, че гражданите са нетърпеливи да участват в дискусии по въпроси около дома им, но обикновено е много трудно да ги включите в дискусии в по-голям мащаб, като например регионалното планиране. По някакъв начин визията на местните хора се подчинява на правилото за пряка перспектива в рисуването: обектите, разположени по-близо до зрителя, изглеждат много по-големи от обекти със същия размер в далечината. Следователно, като плановик с активен залог в гражданското участие, можете да станете отчаяни, ако вашата професионална преценка, може би родена от часове на изучаване на конкретна ситуация, бъде отклонена, защото противоречи на възгледите на гражданите (или политиците). Разбира се, икономист, управленски анализатор или друг експерт изпитва подобни чувства, когато дава съвети в дадена политическа ситуация.
Това е основен факт от политическия живот: по-лесно е да се мобилизира обществеността да протестира, отколкото да се изрази подкрепа. Следователно ситуацията често се развива по такъв начин, че има групи, които са готови да се противопоставят на процеса, но няма нито една група, която може да допринесе за него. Обществената опозиция сложи край на много от инициативите на плановиците. Всеки гражданин има възможност да изрази своето мнение и в този смисъл гражданското участие е демократично. Не винаги обаче отразява общественото мнение, колкото изглежда на пръв поглед. Гражданските движения и групите за влияние са спонтанни и могат да отразяват възгледите на много малка част от населението, но местните власти често се поддават на натиска на шумно, сплотено малцинство. Когато заможните собственици на жилища потъпкват идеите на млад идеалистичен плановик за изграждане на жилища на достъпни цени в публични изслушвания, той вероятно ще стане по-мъдър и по-песимистичен и оттук нататък ще има смесени чувства относно ползите от така нареченото популярно управление.
Човекът с най-голямо влияние при оформянето на нюйоркския градски район несъмнено беше Робърт Моузес. Кариерата му започва в зората на 20-ти век, много преди ерата на гражданското участие в процеса на планиране. Той беше брилянтен и жаден за власт майстор на политическите манипулации, уверен в собствената си правота. В младостта си той също беше идеалист. Той носеше по-голямата част от отговорността за изграждане на магистрали, изграждане на мостове, създаване на паркове, изграждане на различни общински съоръжения и унищожаване на много жилищни сгради и малки компании, за да разчисти пътя за своите проекти. Той не се интересуваше много от това, което обществеността искаше и се ръководеше повече от собствените си идеи за това, което е необходимо. Той предизвика невероятна наслада и изгаряща омраза. Не е лесно да се оцени въздействието му върху цял Ню Йорк и околностите му, защото е трудно дори да си представим какви биха могли да бъдат, ако Мойсей не беше там. Всичко това може да се каже с известна степен на сигурност - в такъв случай те биха станали напълно различни.
Париж през 19 век е имал свой Робърт Мойсей на име Барон Хаусман. Той също беше жаден за власт и непоклатимо твърд; и възможностите му също бяха големи. Разходете се из туристическия център на Париж и е трудно да се отрече: той е красиво проектиран и можете да прекарате свободното си време там. Но, разбира се, ако бяхте един от хилядите бедни парижани, изхвърлени на улицата, защото Хаусман помете цели квартали от лицето на земята, за да съживи идеите му, бихте помислили за този човек съвсем различно. Както и да е, той не се интересуваше от вашето мнение и вероятно от вашето благосъстояние.
Но независимо от мнението на организаторите за гражданско участие (опитът на автора показва, че повечето специалисти по планиране са двусмислени по този въпрос), този въпрос не може да бъде пренебрегван. Отдавна отминаха дните, когато гражданите въздишаха: „Невъзможно е да се биеш с кметството!“- и се примириха с неизбежното. Богатството и образованието на гражданите се увеличиха през десетилетията, те по-малко уважават властите и вероятно са по-скептични към заведението. Те не възнамеряват да стоят настрани и да седят. Времената на Мойсей и Осман отдавна са отминали.
Планиращият рядко среща общ консенсус по който и да е въпрос. Често има възможност да се постигне компромис и да се намери позиция, която да е подходяща за мнозинството, но много рядко всички заинтересовани страни са готови да се съгласят относно своите виждания по публичен проблем. Когато предложенията се правят в общи линии, те често получават повече одобрение, отколкото когато са очертани в детайли. Например, всички ние одобряваме високо ниво на опазване на околната среда, но когато става въпрос за затваряне на конкретен завод, бързо се оказва, че благосъстоянието на околната среда за някои носи безработица за други. Планирането, както и политиката, до голяма степен е свързано с изкуството на компромиса.
