На Московския градски форум 2013 беше представено голямо проучване „Археология на периферията“, посветено на развитието на периферията на Москва. Сред материалите в раздела „Политика“в поредицата „Библиотека Суперпарк“е публикувана статия, изготвена от Александър Ложкин, която разглежда принципите на съвременното многостепенно териториално планиране и практически опит при разработването на стратегически генерален план и общ план в Перм. С разрешение на автора и носителите на авторски права публикуваме тази част от изследването.
Сред документите за териториално планиране, разработени в съответствие с Градоустройствения кодекс, генералните планове на градските квартали са най-важни, тъй като те трябва да определят характеристиките на развитието на най-големите градове, които се изграждат активно днес. Трябва, но не дефинирайте. Почти всички руски градове с население над 500 хиляди души през 2000-те. разработени или актуализирани съществуващи генерални планове. Не мога обаче да посоча нито един от тях, където генералните планове наистина биха послужили като реална основа за изграждане на стратегически планове и специфични програми за развитие.
Това се дължи на няколко причини:
Ако по съветско време общото планиране се извършваше предимно с цел да се определи местоположението на производителните сили, днес тази задача отсъства; целите на разработването на генералните планове се определят по правило неясно. В повечето случаи генерални планове от 2000-те. са разработени като фиктивни демонстрационни продукти, предназначени да решат проблема с тяхната формална наличност, като документи, без които властите ще бъдат ограничени в правото да се разпореждат със земя. В други случаи генералните планове са разработени в интерес на развитието на строителния комплекс и основната им (не винаги наричана) цел е да се идентифицират инвестиционни обекти за масово жилищно развитие. (Фиг. 1)
- Липсата на целеполагане (или едностранно поставяне на цели) не позволява да се дефинират правилно задачи за развитие, стратегии, последователност („пътни карти“) за изпълнение на задачите.
- Генералните планове не осигуряват балансирана картина на развитието: предложените перспективи за развитие не са обвързани с възможностите на града за изграждане на социална, инженерна, транспортна инфраструктура и не са обвързани с бюджета на града и реалните инвестиции. Например Генералният план на Новосибирск (2007) съдържа планове за строителство през 2008-2030. повече от 700 км главни пътища и повече от 40 метростанции, което е абсолютно нереалистично по отношение на съществуващите бюджети. Но подобни решения по отношение на транспорта предопределят възможността за многоетажно развитие с висока плътност на периферните райони на града, което трябва да се обслужва от този хипотетичен транспорт. И тези „фантастични“решения се превръщат в проекти за планиране и проекти за развитие, което неизбежно ще доведе до неразрешими транспортни проблеми в близко бъдеще.
- „Прекомерното“планиране води до липса на планиране: общината постоянно е изправена пред избора кой от обектите, предложени от генералния план, е по-важен за нея.
- В генералните планове хоризонтите на планиране са смесени, няма етапи, последователност, приоритети. Няма разделяне на дългосрочното, средносрочното и краткосрочното планиране и използването на подходящи инструменти за всяко ниво. По правило генерален план се разработва за период от 20-30 години, но несъответствие с реалните бюджетни и инвестиционни възможности води до факта, че решенията се вземат по време на общия план, чието изпълнение е възможно само в далечното бъдеще. В същото време днес се планира и изгражда инфраструктура за такива „бъдещи” решения. По този начин и без това ограничените бюджетни и инвестиционни ресурси се изразходват неефективно.
- Разработчиците имат малка представа за съвременните механизми за управление на градовете, които съществуват в Русия и не са запознати с най-добрите практики за управление в света.
- Градът е ограничен в възможността да избере стратегията на своето развитие, създател на генералния план, тъй като изборът му е ограничен от рамката на закона за обществените поръчки (94-FZ; от 2014 г. - Федералният закон за държавата Contract System), която предполага цената и условията за изпълнение на договора като основни критерии за подбор …
- В същото време градът като клиент обикновено не разбира добре от какво се нуждае от общия план и като правило не е в състояние да изготви висококачествена задача. Връзката между предприемача и общината в повечето случаи е строго формализирана и клиентът има малко възможности да повлияе на процеса на проектиране и резултата.
- Идеологията на градското планиране, изповядвана от повечето практикуващи руски градостроители, се основава на тези, заимствани от Запада през 50-те и 60-те години. функционалистки подходи, изразени по-специално в Атинската харта, признати днес в света за безнадеждно остарели.
- В Генералните планове (и градоустройствените документи в Русия като цяло) правната разработка и разбирането за ролята и мястото на правните инструменти за градско регулиране са изключително слаби.
Руското законодателство не изисква задължително разработване на стратегически документи за териториално развитие. Преходът от едно ниво (генерален план) към двустепенен (стратегически генерален план + генерален план) модел на териториално планиране на градовете изглежда неизбежен, ако приемем, че генералният план трябва да се превърне от фиктивен демонстративен документ или документ, който решава задачите на строителния бизнес като инструмент за решения на градските проблеми.
За първи път в Русия подобен модел беше приложен в линка Стратегически генерален план - Генерален план на Перм, разработен през 2008-2010 г. от холандското бюро KCAP и общинското бюро за градски проекти в Перм. И генералният план, и генералният план са едновременно само част от обширните инструменти за планиране, регулиране и управление на развитието, с които разполага общината (фиг. 2).
В двустепенния модел за пространствено планиране стратегическият генерален план (или Стратегия за пространствено развитие) на града:
- определя целите и задачите на градоустройствената политика във връзка със социално-икономическата политика на града;
- не е проект, а целева прогноза. Стратегическият генерален план не е документ за териториално планиране, а политическо споразумение;
- дава обща визия за посоките на трансформацията на града в доста далечно бъдеще;
- съдържа цели за трансформации и стратегии и методи за тяхното постигане;
- постъпва от реални, а не хипотетични ресурси за нейното изпълнение.
-
не замества генералния план. Генералният план (както и стандартите за градски дизайн, регламенти на PZZ, проекти за планиране, целеви програми и др.) Е инструмент за изпълнение на стратегическия генерален план. Генералният план детайлизира и изяснява, в съответствие с наличните ресурси, първите 2-3 етапа от изпълнението на генералния план
(Фигура 3);
може да се коригира след завършване на всеки от етапите на неговото изпълнение
Стратегическият генерален план може да бъде представен алегорично като визия за бъдещия град на хоризонта на планирането, който по принцип сме в състояние да видим. Това е набор от доста идеализирани цели и пътни карти за тяхното постигане. Естествено, както визията за целите, така и механизмите за тяхното постигане трябва да се променят с приближаването им.
Главният план в такъв модел се превръща в плана на първите две или три стъпки към целта. Степента на разработване на тези стъпки трябва да бъде различна. Първият етап (4-8 години) трябва да съдържа набор от специфични взаимосвързани дейности, също свързани с дългосрочно бюджетно планиране. Именно тази част от общия план подлежи на одобрение и предписаните в него мерки по-късно се отразяват в плановете на функционалните органи на градската администрация. Планирането на това ниво е предимно предписателно и изисква изграждане на механизми за прилагане. Планирането на следващите етапи е предимно прогнозно и индикативно и тяхното уточняване се извършва в края на изпълнението на първия етап. Така общият план от документ, разработен веднъж на 20-30 години, формално дефиниращ строго планове за развитие на града, но всъщност пренебрегнат, се превръща в редовно (на всеки 4-8 години) актуализиран документ, който всъщност е изпълним.
По този модел беше разработен Генералният план на Перм, в който продължителността на първия етап беше определена на 6 години, на втория - 7-12 години. Нововъведението на генералния план на Перм беше отхвърлянето на функционалното зониране в духа на Атинската харта, когато се полага разделянето на територията на града на обществени и бизнес, жилищни, индустриални и складови зони. В Генералния план на Перм на функционалната зонална карта се показват стандартни нормиращи територии, за всяка от които се определят параметри на развитие, взаимно свързани в параметричен модел. Това позволява, ако е необходимо, да се оценят последиците от определени предложения за развитието на територии или решения за управление. И така, през септември 2013 г. Бюрото за градски проекти (А. В. Головин) оцени предложения за изменения на Общия план на Перм, включително предложенията на групата PIK за развитие на територията на бившето летище Бахаревка. Анализът показа, че развитието на тази територия ще доведе до увеличаване на задълженията на общината за изграждане на социална и транспортна инфраструктура с 15 милиарда рубли. Използвайки "традиционния" модел на общо планиране, такава оценка би била възможна само след разработването на подробен проект за териториално планиране.
Двустепенният модел на териториално планиране не противоречи на действащото законодателство, но в Перм възникнаха въпроси относно законността на разработването на Стратегическия генерален план от общината. Въпреки че днес Кодексът за градоустройство предвижда, че документите за териториално планиране трябва да се разработват въз основа на стратегии за развитие, говорим за програми за социално-икономическо развитие на регионите и общините, както и за стратегии на отделни сектори на икономиката. Изглежда препоръчително да се включат в този списък (може би като основна основа за общо планиране) и стратегии за пространствено развитие, за да се избегнат формални подходи към проектирането и проблемите, за които писах по-горе.
Материалите на Пермския стратегически генерален план са достъпни на уебсайта www.permgenplan.ru.
