И така, през 2004 г. в Русия се случи малка, но шумна революция: въпреки сериозното противопоставяне от всички професионални архитектурни общности, включително Съюза на архитектите на Русия и Руската академия за архитектура и строителни науки, беше приет нов Кодекс за градоустройство. Наричам този момент революция, защото тогава, de ure, се осъществи преходът от „утопичния“модел на градско регулиране, който формално доминираше дотогава, към легалния. Де факто обаче нищо не се е променило в отношенията между разработчиците и властите, защото всъщност регулирането е извършено по „божествения“модел - чрез ръчни одобрения. Истинската революция - тиха и незабелязана от никого - се случи три години по-късно, когато член 48 от Градоустройствения кодекс, описващ характеристиките на архитектурния и строителен дизайн, беше допълнен от част 16, която гласи: „Не е разрешено да се иска одобрение на проектна документация, заключение по проектна документация и други документи, които не са предвидени в този кодекс.“ Тази норма влезе в сила на 1 януари 2007 г. и оттогава всяко съгласуване на архитектурните решения от архитектурните власти е незаконно. Ще отбележа още, че от същата дата изискванията за одобрение на нови строителни проекти в защитени зони с органите за защита на паметниците станаха незаконни, но това е тема за отделно есе. Междувременно нека поправим факта, че в Русия вече 5 години не е необходимо да ходите при главния архитект за одобрения. De ure.
Как може да се регулира качеството на градската среда в такава ситуация? Авторите на Кодекса за градско развитие дадоха отговора: точно както по целия свят - чрез разработването и приемането на градоустройствени разпоредби, които биха описали параметричните характеристики на градското развитие - границите, в които разработчикът и дизайнерът са свободни да правят своите решения, но които те не могат да надхвърлят. Тоест в правен аспект системата за градско регулиране в Русия сега не се различава коренно от тази, която позволи на Ханс Щиман да извърши възстановяването на Берлин през 1989-2010 г. (вж. Есе 8). Кодексът за градоустройство на Руската федерация предвижда, че в общините трябва да се приемат Правила за земеползване и развитие, съдържащи карта на градоустройственото зониране и регулациите за градоустройство. Наредбите от своя страна съдържат видовете разрешено ползване на парцели и обекти за капитално строителство; пределните размери на парцелите и пределните параметри на разрешеното строителство и реконструкция; ограничения върху използването на парцели и проекти за капитално строителство, установени в съответствие със законодателството на Руската федерация.
Какво означава преходът към правния модел на градско регулиране за предприемача и дизайнера?
Системата, която е действала през съветския период и преди приемането на Кодекса за градоустройство от 2004 г., е предвиждала, че собственикът на поземлен имот, желаещ да построи обект върху собствена земя (разработчик), е кандидатствал за архитектурата и градоустройствения орган на община, издала разрешение за събиране на първоначални данни (технически условия за присъединяване към комунални услуги и строителни условия от органите за защита на наследството, санитарно-епидемиологични, екологични и други служби). Въз основа на тези данни, проектът за подробно планиране, представен от разработчика на скицата за застрояване и субективната визия на главния архитект на града, общинският орган издаде Архитектурно-планиращо задание (APZ) на предприемача, в който параметрите на бъдещия обект бяха подробно предписани. Проектът е одобрен от главния архитект на града, служби в областта на опазването на наследството, екологията, канализацията, пожарната безопасност, инспекцията на движението и др.; се изискват множество заключения като „пейзажно-визуален анализ на въздействието на обекта върху историческата и архитектурната среда“. По преценка на главния архитект на града, проектът може да бъде внесен за обсъждане от градския съвет за градоустройство, който включва архитекти и служители. Разработеният работен проект беше внесен за разглеждане от държавната строителна експертиза и след получаване на положително заключение на предприемача бе издадено разрешение за строеж.
Сега тази схема стана нелегитимна. Как изглежда взаимодействието между предприемача и общината сега според закона:
Притежателят на правото на поземления имот (предприемач) се обръща към органа по архитектура и градоустройство на общината с искане да му издаде Градоустройствен план на поземления имот (ГПЗУ), който е извлечение от ограниченията за строителство и реконструкция, установени в документите за градоустройствено зониране, териториално планиране и технически условия.
В съответствие с кода на града, GPZU посочва:
- граници на земя
- граници на зони на действие на обществените сервитути
- минимални отстъпи от границите на парцела
- информация за градоустройствените разпоредби и всички видове разрешено ползване на парцела, предвидени в градоустройствените разпоредби
- информация за разрешеното използване на парцела, изисквания за предназначението, параметрите и местоположението на обекта (ако няма разпоредби)
- информация за обекти за капитално строителство, намиращи се в границите на парцела, обекти на културното наследство
- технически условия за свързване към комунални мрежи
- границите на зоната на планираното разположение на обекти за капитално строителство за държавни или общински нужди.
- информация за възможността или невъзможността обектът да бъде разделен на няколко парцела.
Всичко! Нищо друго не може да се запише в GPZU, никакъв кляп! Теоретично GPZU трябва да се разработи като част от проекти за геодезия (и в този случай не е необходимо да се свързвате с общината), но днес по правило той се изготвя само след като предприемачът се е свързал. Разработеният проект се внася за разглеждане от архитектурно-строителната експертиза и след получаване на положително заключение на упълномощения орган на общината, който проверява съответствието на проекта с градоустройствения план на парцела и издава разрешение за строеж. Няма процедури за "одобрение" на проекта с главния архитект, органите за защита на наследството (ако сградата не е паметник).
Въпреки фиксацията в Градоустройствения кодекс, фактическата правна система за градско регулиране в градовете на Русия не работи. Общините не знаеха как и не искаха качествено да разработят регулации за градоустройство, опитвайки се чрез кука или мошеник да запазят „божествения“модел на одобрения. Ето какво пише Максим Смирнов например в коментарите към предишното есе: „В Казан има горе-долу правен механизъм, има PZZ и редица решения на изпълнителния комитет (спазват се поне формални процедури). Между другото, има специален указ, който задължава да се съгласува проектопредложението в ГлаваПУ. Очевидно в случая имаме не правна регулация, а нейната имитация. Формално има необходимия набор от правни документи, включително PZZ, но реалното управление се извършва в ръчен режим - чрез одобрение на „проектопредложения“. Преди време те направиха същото в Новосибирск, като замениха одобренията с „регистрация“на проекти в ГлавАПУ и след като се съгласиха с държавния експерт, че няма да приеме проекта без такава „регистрация“. След намесата на прокуратурата тази практика беше премахната.
Когато регулирането е в ръчен режим, градоустройствените разпоредби само пречат. Следователно в PZZ на повечето градове те са изписани възможно най-неясно, за да не ограничават въображението на дизайнера и координатора. Вече писах, че в „божествения“модел принципността и професионалната позиция на координатора се преодоляват доста лесно - с пари, натиск върху властта … и неясните разпоредби, които не регулират нищо, вече не могат да бъдат пречка по пътя на архитектурни решения, които обезобразяват градовете и влошават качеството на жизнената среда на гражданите. Когато одобренията се отменят не само de ure, но и de facto, както в Новосибирск, Перм и редица други градове, липсата на ефективни разпоредби води до конфликти в регионален и градски мащаб.
Ето пример от Перм: в съществуващ микрорайон от 5-етажни сгради се появява 17-етажен проект на кула, който драстично променя условията на живот на съседите. Естествено, началото на работата е придружено от скандал, демонстрации на жители, блокиране на входа на строителната площадка и т.н. - хората не искат в двора им да се появи многоетажно чудовище, рязко увеличаващо антропогенното натоварване на територията и всички видове инфраструктура.
Но ако разгледаме Пермските правила за земеползване и застрояване, ще видим, че не са установени максималните параметри на застрояване за тази териториална зона и сред многото видове разрешено използване - „жилищни сгради с 4 и повече етажа“. Разработчикът не е по-нисък, нали? Това означава, че нищо не е нарушено, спазени са градоустройствените разпоредби.
Скандалът с не регионално, а градско значение се случи в края на миналата година в Новосибирск. На обществеността беше представен проектът за нов хотел на 100 метра от централния площад на града. Сградата трябва драстично да промени облика на централната част на града. Оказа се обаче, че разработчикът се справя добре. В наредбите за тази зона максималната височина на сградите и конструкциите е 50 етажа и е два пъти по-ниска! Тук обаче има и зона за регулиране на развитието на обектите на културното наследство и в нея, съгласно разпоредбите, „максималната височина на сградата се определя от резултатите от геометрична визуална ландшафтна конструкция, за да се запази визуалното възприятие на обект на културното наследство”. Но, първо, изискването за такива изследвания, както си спомняме, е незаконно и, второ, разработчикът има положително заключение въз основа на резултатите от визуалния анализ на пейзажа!
В коментарите към предишното есе беше казано, че правният модел е толкова неефективен, колкото и „утопичният“или „божественият“. Съгласен съм, че не работи, ако спазването на законовите норми се имитира само, а реалното взаимодействие на участниците в градоустройствените дейности се осъществява по напълно различни схеми. Но по един или друг начин има само една алтернатива на закона - беззаконието. И рано или късно Русия все пак ще се превърне в истинска правова държава.
Как може да се извърши регулирането на градоустройствените дейности с помощта на регламенти в рамките на действащия Градоустройствен кодекс - в следващото есе.
